COUR SUPREME
CHAMBRE DES COMPTES
RAPPORT
D’AUDIT DES DEPENSES ENGAGEES SUR LE BUDGET ADDITIONNEL
(15 Mai 2001 –
15 Mai 2002)
SOMMAIRE
Introduction Page
2
Ministère de la Santé Publique 3
Ministère de I’Elevage 8
Ministère des Travaux Publics, Habitat et Urbanisme 10
Ministère des affaires Sociales et de la famille 12
Ministère de l’Agriculture 15
Ministère de l’Environnement et de l’Eau 18
Conseil Constitutionnel 20
Ministère de la Justice 23
Primature (Direction générale des Marchés Publics) 26
Ministère de l’Education Nationale 28
Cour suprême 31
Ministère des Finances(Inspection générale des
Finances) 33
Recommandations et Suggestions 36
Liste des annexes 41
Conformément à la lettre N°0128/MF/SE/IGF/02 du 28 mai 2002 du Ministre des Finances
(annexe n° 1), il a été demandé à la Chambre des Comptes de la Cour
Suprême de procéder à un audit ayant pour but de rendre compte des dépenses
engagées sur le financement du fond pour la réduction de la pauvreté. Pour ce
faire, le Président de la Cour Suprême, par ordre de mission N°019/PCS/2002 du
06juin 2002, a désigné une mission composée de Messieurs Dolotan NOUDJALBAYE,
Mouta Ah ZEZERTI, respectivement
Président et Conseiller à la Chambre des Comptes et des assistants près ladite
Chambre (annexe n°2)
Cet audit qui couvre la période allant du 15
mai 2001 au 15 mai 2002 examinera la conformité des procédures suivies pour
engager et effectuer ces dépenses avec la législation tchadienne relative aux
lois des Finances et au code des Marchés Publics.
Pour atteindre cet objectif général, la
mission s’est appuyée sur les termes de référence pour analyser et expliciter
chaque contrat et Bon de Commande Administratif (BCA). Ceci en vue de faire
ressortir les irrégularités et proposer des mesures tendant à leur trouver des
solutions à court et à moyen terme.
Selon ces termes de références, il s’agira
d’analyser les éléments suivants
• Conformité du choix de la procédure des
dépenses avec la législation tchadienne et avec les principes de base
gouvernant la gestion et l’utilisation des ressources publiques
• Régularité des procédures suivies (disponibilité
et conformité des pièces produites, conformité du circuit d’approbation...);
• Analyse de la qualité des évaluations
effectuées par les Sous- commissions techniques d’analyse des offres pour les
marchés et par le contrôle financier pour les BCA;
• Examen des livraisons effectuées dans le cas où la dépense engagée a été
liquidée, effectuer pour un échantillon sélectionné de façon aléatoire une
vérification physique des biens livrés et établir la conformité avec les
spécifications du contrat.
Etant donné que l’audit porte sur les
dépenses engagées par vote de marchés et BCA sur le budget additionnel, seuls
sont concernés les départements ministériels prioritaires et institutions
bénéficiaires.
Dans sa première partie, le rapport retracera le
déroulement de l’audit (1).
Quant à la deuxième partie, elle sera consacrée aux
recommandations et aux suggestions (Il)
I - DEROULEMENT DE L’AUDIT
Cette première partie du rapport consiste en une
vérification â posteriori sur pièces en vue de s’assurer que les marchés et
bons de commande administratifs, objets de l’audit, ont été passés et exécutés
conformément aux dispositions des textes législatifs et réglementaires en
matière d’exécution des dépenses publiques. Pour cela il sera procédé par
département ministériel à
- l’analyse des procédures de passation des
marchés et d’octroi des BCA;
- l’analyse des paiements effectués
- l’étude comparative des prix;
- l’examen des livraisons effectuées.
I-1 - Ministère
de la Santé Publique
Dans le cadre du budget additionnel, des crédits dont les montants sont
respectivement de 2.240.000.000 FCFA et 2.987.306.000 FCFA ont été ouverts au
titre des exercices 2001 et 2002 au profit du Ministère de la Santé Publique
pour couvrir des dépenses d’équipement et de fonctionnement.
I-1.1
- Analyse des procédures
Il s’agit
d’examiner dans quelles conditions les marchés et Les Bons de Commandes
Administratifs ont été passés.
1-1.1.1 - Les marché
Le ministère de la Santé Publique totalise dix marchés passés â ce
jour.
La quasi-totalité
desdits marchés sont passés en appel d’offres
(consultation retreinte) après obtention des dérogations du Président
de la
Commission d’Appel à la Concurrence (CAC) à l’exception des marchés
n°49 et
N°49 bis attribués à AFISCO pour le suivi et l’étude du marché n°48
relatif â la
construction de l’hôpital d’Oum Hadjer.
Deux de ces marchés (n°38 et 40) relatifs à l’achat de médicaments et
produits
pharmaceutiques
d’un montant total de 396.477.289
approbation et signatures. Par conséquent, d’appréciation à leur sujet.
F sont en circuit pour
on ne dispose pas
d’éléments
Les autres marchés à savoir
N° 47
Minibus pour l’école de Santé 43.650.000
F CFA
N°48 Construction Hôpital Oum Hadjer 337.582.600
FCFA
N°50 Véhicules pour le Ministère 349.700.000
PCFA
N°53 Matériels Méningo-encéphalites 399.872.176
FCFA
N°54 Matériels Méningo-encéphalites 199.999.999
FCFA
paraissent réguliers du point de vue de la procédure.
On y trouve les dérogations, les procès verbaux d’ouverture, les offres
des différents soumissionnaires, les rapports des Sous-Commissions techniques,
les procès verbaux d’attribution, les contrats régulièrement signés, les
lettres de notification.
Au vu des documents administratifs produits, on constate que l’analyse
de la qualité des offres semble avoir été correctement faite par la Sous
Commission technique. Cependant, à l’examen des différents dossiers de
soumission on relève que ladite Sous Commission n’a pas procédé à une analyse
comparative des prix unitaires soit avec la mercuriale, soit avec d’autres prix
de référence, soit avec des contrats similaires. Cela dénote une absence de
rigueur dans la procédure de passation des marchés publics.
Par ailleurs, le fait que les marchés soient attribués par consultation
restreinte suscite quelques interrogations quant à la volonté réelle des
administrateurs des crédits et de la Direction Générale des marchés publics à
se conformer aux textes en vigueur. L’on constate que l’exception tend à se
substituer à la règle.
1-1.1.2 - Les Bons de Commande Administratifs
Le total des Bons de Commande Administratifs accordés aux fournisseurs
s’élève à
onze (11) pour un montant de 54.0160.510 F CFA.
De façon générale pour les BCA la procédure a été respectée.
Cependant, une analyse rigoureuse et objective laisse croire que
l’usage des BCA n’est qu’une astuce pour éviter les marchés. A cet égard, les
BCA n°2 et 99 illustrent à suffisance
les fractionnements (annexes n°3).
Sur ce point, l’argument avancé d’une manière générale est celui de
l’urgence liée à l’exécution de ces dépenses, afin d’éviter de tomber en
exercice clos.
I-I .2 - Analyse des paiements
1-1.2.1 - Paiement des marchés
Le total des paiements des marchés s’élève à 858.279.431 francs CFA
pour les exercices 2001 et 2002.
Les investigations menées ont permis de déceler des irrégularités
graves au niveau des deux marchés et plus particulièrement du marché n°53 sur
lesquelles il convient
de s’attarder.
Il est surprenant que des marchés d’un
montant aussi important aient pu franchir le cap des contrôles â priori sans
que les services en charge ne décèlent une quelconque anomalie. A la suite d’un
contrôle déclenché par l’Inspection Générale des Finances qui a permis de
mettre en exergue des surfacturations importantes, les deux marchés sus
indiqués ont été suspendus. En vue de trouver une solution à l’amiable, une
commission de conciliation a été mise sur pied (annexe n°4).
Les procès verbaux de conciliation signés par
les représentants de l’Administration et ceux des deux entreprises (Espoir
Taher et Eldorado) et qui ont permis le réajustement des prix n’émanent pas
d’un organe approprié tel que défini par le décret 863/PR/SGG/90 du 17 novembre
1990. Le fait que le comité consultatif de règlement amiable ne soit pas
opérationnel ne doit pas justifier la création de cette commission
circonstancielle compte tenu de l’enjeu des deux marchés (environ 600 millions).
En ce qui concerne les conclusions de la
commission, le compromis selon lequel les fournisseurs acceptent de concéder
des remises forfaitaires respectivement de 13,5% pour le marché 53 et 13% pour
le marché 54 à la condition qu’il leur soit permis de fournir du matériel en
contrepartie n’obéit à aucune règle financière. De plus, la stipulation selon
laquelle le procès verbal de conciliation et le devis modifié tiennent lieu
d’avenant est contraire aux dispositions de l’article 24 du code des marchés publics.
Après la conciliation, le reliquat du marché
n°53 a été soldé le 25 avril 2002. En date du 15 mai 2002 est intervenu
l’arrêté n°0013/PM/CAB/2002 du Premier Ministre annulant les deux (2) marchés
(annexe n° 5).
En exécution de
cet arrêté, l’avance de démarrage d’un montant de 59.999.999 F a été
intégralement remboursé (annexe n°6). Par contre pour le marché 53, un avis â
tiers détenteur (annexe 07) d’un montant de 399.872.176 F a été émis à l’encontre du fournisseur
Espoir Taher. Cet avis s’est avéré infructueux pour insuffisance d’avoirs.
Au titre de la formation, un chèque d’un
montant de 74.300.000 F a été viré au compte 109073-01-66 SGTB / Direction
Générale de la Santé Publique.
Du point de vue de la procédure, la gestion
de ce compte appelle quelques remarques
- l’existence de ce compte n’a pas de fondement
juridique dans la mesure où aucun document n’a été produit pour prouver une
quelconque autorisation du ministère des finances
- la procédure de prélèvement n’obéit
à aucun principe comptable et de gestion. C’est ainsi que deux (2) retraits d’un montant
total de 28.370.000 FCFA ont été effectués sur ce compte et auraient servi au
paiement de diverses dépenses irrégulières
- Les fonds logés dans ce
compte ont été utilisés à d’autres fins que celles prévues telles que le paiement des
bourses à des étudiants déjà pris en charge par d’autres bailleurs (BAD)
1-1.2.2 - Paiement Bons de Commande
Administratifs
Les Bons de Commandes
Administratifs engagés, liquidés et ordonnancés sont payés pour un montant de
128.322.500 F.
1-1 .3 -
Examen des livraisons effectuées
En vue de s’assurer de l’effectivité des
livraisons sur BCA, un contrôle des magasins a été effectué par la commission
en date du 27/06/2002.
A travers quatre procès verbaux de réception
pris comme échantillon relatif aux BCA 02,01,115, et 117, la Chambre a constaté
que toutes les livraisons ont été faites. Cependant il n’existe pas de
bordereaux de sorties.
Le matériel risographe du BCA N°02 a été effectivement
réceptionné au magasin et sorti pour le compte de l’Ecole de la Santé.
Le BCA N°01 relatif au photocopieur Zoom 2732
a été bien réceptionné et enregistré sur la fiche de stock, mais le magasinier
n’arrive pas à justifier
destination (absence de fiches de sortie).
Les matériels du BCA N° 115 sont
également réceptionnés mais non enregistrés sur
la fiche de stock.
Les bancs métalliques, objet du BCA N° 117
ont été livrés.
- les matériels livrés ne sont parfois pas conformes à
ceux commandés a titre d’exemple, des photocopieurs CANON à la place des
photocopieurs ZOOM
une
partie des commandes destinées à d’autres établissements des provinces sont
réceptionnés globalement par le magasinier général. Ils sont
stockés sans être
enregistrés sur une fiche. Ce qui
laisse planer des doutes quant à leur destination;
- la tenue de la
comptabilité matière est encore manuelle mais il faut signaler
qu’un début d’informatisation
est amorcé grâce â l’appui de l’Union Européenne.
S’agissant du
marché n°53, la visite effectuée le 1er juillet 2002 a permis de constater que les articles commandés ont été
en grande partie livrés.
Cependant,
l’examen des pièces comptables ayant servi au paiement a révélé l’existence de
deux (2) procès verbaux de réception (annexes n° 8 & 9):
- le premier en
date du 06 février 2002 ayant servi comme pièce justificative pour le paiement
du reliquat est signé par six (6) agents dont le Directeur de Etablissements
Sanitaires
- le second daté
du 69 avril 2002, produit par le Directeur des Etablissements Sanitaires est
signé par quatre (4) fonctionnaires dont le même directeur.
Interrogé sur
cette anomalie, le Directeur des Etablissements Sanitaires ne reconnaît avoir
apposé sa signature que sur le procès verbal de réception du 09 avril 2002,
c’est à dire celui en sa possession. Par contre, il ne reconnaît pas avoir
signé celui du 06 février 2002.
Tout porte à croire que le fournisseur du marché n°53 a obtenu le paiement au vu d’un
faux procès verbal de réception. En réalité, il s’agit d’une livraison fictive,
puisque la livraison réelle n’a eu lieu que le 09 avril 2002, à la suite de la
conciliation intervenue le 02 avril 2002.
Le pointage de la liste des articles livrés par la magasinière a permis de déceler plusieurs articles manquants évalués à 4.124.530 FCFA. Pour remédier à cette situation, le fournisseur a remis en guise de compensation un chèque d’un montant équivalant à la valeur des articles non livrés (annexe n°10). Ce qui constitue une entorse de plus aux règles régissant les finances publiques.
1-2 - Ministère
de I’Elevage
Pour les exercices 2001 et 2002, le Ministère de l’Elevage a bénéficié respectivement
de 1.250.000.000 F et 1.363.402.000 F de crédits ouverts au titre du budget
additionnel.
1-2.1 - Analyse des
procédures
1-2.1.1 - Les marchés
Il y a eu deux consultations
restreintes pour la réalisation d’ouvrages hydrauliques.
Sur le plan de la procédure, les deux consultations n’ont pas reçu
l’accord préalable du Président de la Commission d’Appel à la Concurrence, ce
qui constitue une entorse aux dispositions de l’article 30 du code des marchés
publics (CMP).
1-2.1.2 Les Bons de
Commandes Administratifs
Au niveau des Bons de
Commandes, un montant de 82.542.877 F a été engagé.
Toutes les procédures ont été respectées, les
documents, à savoir les factures pro forma, les factures définitives et les procès
verbaux de réception ont été produits. Par contre, il faut signaler qu’il y a eu beaucoup de
fractionnements pour éviter les marchés. Par exemple les BCA n°55 et 56 relatifs aux
manuels de l’auxiliaire d’un montant total de 19.900.000 FCFA sont livrés par
un seul fournisseur. Normalement, cette dépense aurait dû faire l’objet d’un marché en bonne et due forme. Il en
est de même pour les BCA 43, 58, 62 et 63 concernant les pièces détachées
(annexes n° 11 à 14).
Enfin, le Service Administratif et Financier de la Direction Générale de l’Elevage ne maîtrise pas la situation exacte des BCA émis (09 BCA non retrouvés).
1-2.2 - Analyse des
paiements
Au niveau des marchés, l’entreprise SEMOH a reçu une avance de démarrage d’un montant de 240.000.000 Francs CFA.
Les travaux seraient terminés et les attachements sont mis en
Cependant, il faut signaler que les attachements sont
visés par un agent de
l’Elevage non habilité en lieu et place du
Contrôleur désigné par la Direction de l’Hydraulique. Il y a lieu de
s’interroger sur la validité des attachements et le bon suivi des travaux.
Quant aux Bons de Commandes Administratifs, sur les 82.542.877 FCA
engagés, un montant de 61.346.818 FCFA a été payé aux différents fournisseurs.
1-2.3 — L’examen
des livraisons effectuées
Les investigations faites en
date du 28 juin 2002 au niveau du magasin général ont porté sur cinq Bons de
Commandes Administratifs à savoir:
Le
BCA 34 Portable ordinateurs
Le BCA 35 Photocopieurs CANON
Le BCA 43 Pièces détachées
Le BCA 51 Matériel informatique
Le BCA 62 Matériel informatique
Sur l’ensemble des BCA sus
cités, les livraisons ont été effectivement faites.
La Chambre des Comptes a constaté qu’il
n’existe pas un registre de suivi des entrées et des sorties des articles.
Cette situation n’a pas permis de déterminer l’affectation exacte des matériels
et fournitures commandés.
Pour ce qui concerne les ouvrages
hydrauliques, la Chambre n’a pu vérifier 1’ effectivité des travaux exécutés du
fait de l’éloignement des sites.
1-3 - Ministère des
Travaux Publics
Le Ministère des Travaux Publics a bénéficié
dans le cadre du budget additionnel d’un crédit de 2.020.000.000 F CFA pour
l’exercice 2001 et de 3.115.388.000 FCFA pour celui de 2002. Une partie de ces crédits a été utilisée pour
le financement de différents marchés.
1-3.1 - Analyse des
Procédures
IL y a eu en 2001 deux (2) appels d’offres:
la consultation restreinte n°004 et
l’appel d’offres ouvert n°011.
En 2002 un seul appel d’offres (n°02) est
lancé.
Aucun BCA n’a été émis pendant la période
considérée.
L’analyse des dossiers de la consultation
retreinte N°004/MTPHU/SB/DG/DU/200l pour l’acquisition de matériels
informatique et topographique pour le compte de la Direction de l’Urbanisme
appelle les remarques suivantes
- l’accord
préalable est donné par lettre N°213/PM/DG/DMPFS/2001 signé du Directeur
Général des Marchés Publics alors que suivant l’article 30 du Code des Marchés
Publics, cet accord doit émaner du Président de la Commission d’Appel à la
Concurrence;
- les procès verbaux
d’ouverture et d’attribution annoncent un financement de l’Union Européenne
alors que le paiement a été effectué sur le budget additionnel (annexes n°15
& 16)
- l’absence du dossier
de la consultation restreinte n’a pas permis d’apprécier les analyses de la
Sous-Commission Technique.
L’appel d’offre N°011/MTPHA/SE/DG/DR/PD/2001
relatif à la réalisation d’ouvrage
d’art routiers (dalots et radiers) est un appel d’offre ouvert comportant 10
lots de travaux. Il a fait l’objet d’une publication dans les journaux locaux
(Le Temps et N’Djaména-Hebdo).
L’examen des documents a permis de constater que la procédure suivie
est régulière. Le circuit d’approbation des dix (10) marchés signés est
conforme pour les 10 lots.
Les analyses administratives et techniques
effectuées par la Sous Commission Technique sont satisfaisantes.
Par contre,
l’examen de l’analyse financière effectuée par la Sous-Commission technique a
permis de constater que les lots n° 1, 2, 3, 4 et 8 ont été
attribués à un autre que le moins disant (annexe 17).
Pour ce qui concerne l’appel d’offres ouvert n° 02/TPTHU/DR/DTE/02 lancé
en
2002, le marché attribué â la SNER pour deux
lots totalisant un montant de
1.278.195.665 FCFA est dans le circuit
d’approbation.
1-3.2 -
Analyse des paiements
Le paiement des lots n°1 à 8 a été effectué
sur la base des décomptes administratifs établis à N’Djamena sans le moindre
document provenant du chantier ou des
services régionaux chargés du contrôle qui atteste la qualité et l’état
d’avancement des travaux effectués. De plus, il manque une caution de garantie
pour le lot N°5.
Pour l’ensemble de ces marchés, un montant
total de 486.750.403 FCFA a été payé.
Le calcul des
écarts entre l’offre attributaire et l’offre le moins disant fait apparaître un
surcoût de 40.047.601 FCFA en violation du critère de l’avantage économique
(annexe n° 17).
1-3.3 -
L’examen des livraisons effectuées
S’agissant des
marchés des constructions, les lots 1 à 8 ont été réceptionnés les il et 12 janvier 2002 soit deux
(2) semaines après l’approbation des marchés (26 décembre 2001) alors que le délai d’exécution est de 3 mois pour chaque
lot.
Les ordres de démarrage
sont datés de septembre 2001, soit trois (3) mois avant l’approbation des marchés.
Tout porte à croire qu’il y a eu une exécution anticipée des travaux qui n’ont pu être vérifiés à cause de l’éloignement des sites (près de 1600 Km de N’Djaména).
En revanche, la Chambre des Comptes a examiné
l’effectivité de l’exécution du marché n°62 relatif à la fourniture de
matériels informatique, topographique et de dessin livré à la Direction de
l’Urbanisme. Elle a constaté que la livraison a été régulièrement faite.
Cependant il n’existe pas la tenue d’une comptabilité matière permettant de
suivre les affectations réelles de ces matériels.
1.4 - Ministère
de l’Action Sociale et de la Famille
Des crédits d’un montant total
de 910.000.000 F pour l’exercice budgétaire 2001 et 1.343.966.000 francs CFA
pour celui de 2002 ont été alloués dans le cadre du budget additionnel au
Ministère de l’Action Sociale et de la Famille.
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